Zeit für eine Reform des deutschen Klimaziels

Dieser Beitrag ist der Auftakt einer Diskussion auf dem Phasenprüfer um die nationale Klimaschutzpolitik Deutschlands. Zu diesem Text hat Jakob Schlandt eine Replik verfasst. Wir laden unsere Leser wie immer herzlich dazu ein, ihren eigenen Standpunkt zu erläutern.

Die Diskussionen über die Erreichbarkeit des nationalen Klimaziels für 2020 dominieren seit Wochen die energiepolitische Auseinandersetzung in Deutschland. Übersehen wird dabei häufig der Kontext, in dem sich Klimapolitik im Jahr 2014 abspielt. Vor dem Hintergrund einer weitgehenden Harmonisierung der Emissionsminderungspolitik in der EU erscheint das Festhalten an nationalen Klimazielen wie ein Relikt aus vergangenen Zeiten und verhindert gleichzeitig die Debatte über eine effektive politische Steuerung in diesem Politikbereich.

Für die Tatsache, dass es absehbar zu einer Verfehlung des nationalen Klimaziels kommen wird, sind im Wesentlichen zwei Entwicklungen verantwortlich, die erst mit Blick auf ihre historischen Zusammenhänge erkennbar werden: Dazu gehört erstens die Entkopplung des Ambitionsniveaus zwischen der EU und Deutschland sowie zweitens eine zunehmende Harmonisierung und Europäisierung der klimapolitischen Steuerung in der EU im Kontext der Jahre 2008/09.

Der Prozess einer Entkopplung des Zielniveaus europäischer und nationaler Klimapolitik ist ein Ergebnis der Entwicklungen in den Jahren 2007 bis 2009. Zunächst ist hier von einer hohen Korrelation der Zielsetzungen auf beiden Ebenen zu sprechen. Während im März 2007 in der EU entschieden wurde, sich für 2020 ein konditioniertes Ziel in Höhe von 20 Prozent Emissionsminderung bis 2020 gegenüber 1990 zu setzen, das im Falle eines verbindlichen internationalen Kompromisses auf 30 Prozent erhöht werden sollte, formulierte auch die deutsche Bundesregierung im Rahmen des „integrierten Energie- und Klimaprogramms“ (IEKP) von Meseberg 2007 eine konditionierte Zielsetzung in der Größenordnung von 30 Prozent unilateraler Emissionsminderung bzw. 40 Prozent im Falle eines internationalen Kompromisses. Die Differenz in Höhe von zehn Prozentpunkten zwischen beiden Zielsetzungen ist im Wesentlichen mit den Folgen der Emissionsminderungsleistung durch die deutsche Wiedervereinigung zu erklären. Während sich in der EU nach Ende der Klimakonferenz von Kopenhagen keine Mehrheit fand, die entsprechende Voraussetzungen für eine Anhebung des Klimaziels erfüllt sah, entschied sich die neue schwarz-gelbe Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag 2009 dafür,  das bis dahin konditionierte nationale Ziel unilateral auf 40 Prozent zu erhöhen, ohne allerdings entsprechende Maßnahmen für dessen Implementierung zu benennen. Insofern besteht also seit dem Jahr 2009 eine strukturelle Differenz zwischen dem Emissionsminderungsanspruch der EU (20% bis 2020) und dem Deutschlands (40% bis 2020).

Ein Problem für den nationalen Steuerungsanspruch in der Klimapolitik ergab sich jedoch erst durch die Reform der EU-Klimapolitik im Jahr 2009, die zeitlich allerdings der unilateralen Zielerhöhung Deutschlands vorausging. Mit Wirkung zum 1.1.2013 ist die EU-Emissionsminderungspolitik strukturell in zwei Bereiche getrennt: Einen vollständig harmonisierten EU-Emissionshandel für die Bereiche Stromerzeugung und Industrie (ca. 45% der Emissionen) einerseits und nationale Zielsetzungen in den Bereichen Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft (ca. 55% der Emissionen) andererseits. Dies hat zur Folge, dass in den vom Emissionshandel abgedeckten Bereichen ein Mengensteuerungsinstrument mit einer Budgetlogik wirkt, das auf die Nationalen Allokationspläne der Vergangenheit bewusst verzichtet und in dem zusätzliche nationale Maßnahmen keine Wirkung mehr auf die tatsächliche Emissionsminderungsleistung innerhalb der EU ausüben können. Über die Notwendigkeit dieser Reform bestand zudem ein breiter Konsens zwischen allen politischen Parteien im Deutschen Bundestag. Der Emissionshandel ist jedoch auf eine Zielerreichung der EU in Höhe von 20 Prozent bis 2020 und nicht der Deutschlands in Höhe von 40 Prozent bis 2020 hin kalibriert. In den nicht vom Emissionshandel abgedeckten Bereichen sind nationalstaatliche Maßnahmen jedoch weiterhin notwendig und wirkungsvoll.

In Fachkreisen ist dieser Sachverhalt bereits seit Jahren bekannt. Insofern kommt die Problematik der absehbaren nationalen Zielverfehlung auch nicht überraschend. So schrieb das Umweltbundesamt im Jahr 2009: „Die EU hat sich dafür entschieden, für die Emissionen des Emissionshandelssektors eine EU-weite Obergrenze einzusetzen und einzelstaatliche Minderungsverpflichtungen auf den Nichtemissionshandelssektor zu beschränken. Für den Emissionshandel besteht damit keine nationale Minderungsverpflichtung. Das Territorialprinzip, welches Minderungsverpflichtungen eindeutig den Nationalstaaten zuweist, bleibt jedoch für den Bereich außerhalb des Emissionshandels erhalten“ (Umweltbundesamt 2009, S. 52). Weiter heißt es: „Wirkungsabschätzungen des IEKP zeigen unterschiedlich hohe Emissionsminderungen der Treibhausgase. Ihnen gemein ist allerdings, dass eine Minderung von 40% selbst bei optimaler Umsetzung nicht erreicht wird“ (S. 53).

Festzuhalten bleibt also: Die heute heiß diskutierte Problematik der Verfehlung des nationalen Klimaschutzziels ist kein neues Phänomen und entspricht bereits seit fünf Jahren einer systemimmanenten Logik europäisierter deutscher Klimapolitik. Hinzu kommen zwei weitere Aspekte, die häufig nicht berücksichtigt werden: Erstens steht hinter der Formulierung von Klimaschutzzielen meist das Motiv einer Darstellung eigener Transformationsanstrengungen und deren Vergleichbarkeit im internationalen Kontext. In den internationalen Klimaverhandlungen ist seit einigen Jahren jedoch die EU und nicht der EU-Mitgliedstaat der zentrale Akteur. Entsprechend bleibt der Einfluss auf den internationalen Kontext begrenzt, wenn ein Mitgliedstaat sich zwar höhere Ziele setzt, diese aber keinen Einfluss auf die Minderungsleistung der ihm übergeordneten Ebene haben. Zweitens hat sich in einem der beiden vom Emissionshandel erfassten Sektoren, dem Stromsektor, ein zunehmender grenzüberschreitender Handel entwickelt, der das Territorialprinzip bei der Erfassung von Emissionen zunehmend in Frage stellt. Die Orte an denen Strom erzeugt und an denen er genutzt wird, sind kaum noch klar zuzuordnen. Entsprechend wenig aussagekräftig erscheint in diesem Zusammenhang die Aufstellung nationaler Klimabilanzen für den Stromsektor.

Was folgt nun aus dieser Analyse?

1. Das nationale Klimaziel bedarf einer Anpassung an die europapolitischen Gegebenheiten. Dies hätte zur Folge, dass Zielsetzungen in Zukunft auf den Nicht-Emissionshandelsbereich beschränkt werden, um eine wirksame Steuerung nationaler Emissionsminderungen gewährleisten zu können. Andere Mitgliedstaaten (beispielsweise Finnland) haben dies bereits in ihre klimapolitische Konzeption integriert und konzentrieren ihre nationalen Maßnahmen auf ihre europapolitischen Verpflichtungen im Nicht-Emissionshandelsbereich.

2. In der Debatte rund um die Gestaltung der Strukturen des Strommarktes sollten diejenigen Faktoren im Vordergrund stehen, in denen nationale Steuerung auch effektiv wirkt. Dazu gehören der Ausbau der erneuerbaren Energien und die Gewährleistung von Versorgungssicherheit. Auch eine Debatte über die Rolle der Kohle im Strommix mag aus diesen Gründen angebracht erscheinen, nicht jedoch mit Blick auf die Klimapolitik. Die durch nationale Regulierung zu erreichenden nationalen Emissionsminderungsleistungen würden durch die Logik des harmonisierten Emissionshandels lediglich eine Placebo-Wirkung entfalten und nicht zu tatsächlichen EU-weiten Emissionsminderungen beitragen.

3. Ein nationaler Einfluss auf die Emissionen innerhalb der vom Emissionshandel gedeckelten Sektoren kann nur durch Maßnahmen innerhalb des Systems erreicht werden. Dazu zählt in erster Linie eine Strukturreform auf EU-Ebene, die jedoch derzeit politisch nur schwer zu erreichen sein wird. Daneben besteht allerdings auch die theoretische Möglichkeit des nationalen Eingriffs in das System, etwa über eine Verpflichtung zur Einreichung zusätzlicher Emissionshandelszertifikate auf nationaler Ebene durch die Unternehmen oder durch den Aufkauf von Zertifikaten und deren Löschung durch nationale Akteure. Auch durch diese Maßnahmen würde zwar nicht die Erreichung eines nationalen Klimaziels gewährleistet. Immerhin könnten so aber tatsächliche Emissionsminderungen erreicht werden. Besteht das politische Verlangen nach einer Wiedereinführung nationaler Steuerungshoheit in der Klimapolitik, bliebe letztlich nur der nationale Austritt aus dem EU-Emissionshandelssystem mit absehbar negativen Folgen für die Außenwahrnehmung der EU als Akteur in der internationalen Klimapolitik.

Severin Fischer ist Wissenschaftler der SWP Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin.

 

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2 comments for “Zeit für eine Reform des deutschen Klimaziels

  1. 27. November 2014 at 16:15

    Guter Text. Vielen Dank. Was ich mich aber frage: Woher kommt der Ansporn, ein Ziel zu verfolgen, wenn eigentlich klar sein sollte, dass es keinerlei Effekt für das eigentlich anzustrebende Ziel, die CO2-Konzentration in der Atmosphäre zu stabilisieren, hat. Ist es einfach nur Unverständnis oder stehen dahinter polit-ökonomische Erklärungen?

  2. 29. November 2014 at 13:24

    Severin Fischers Argumentationspfad weist ein großes Schlagloch auf, weil er nicht auf die nationalen Unterschiede eingeht. Frankreichs Stromwirtschaft mit einem atomaren Erzeugungsanteil von 85% ist völlig anders geartet als die deutsche (18% atomar), folglich ist der deutsche CO2-Ausstoß wesentlich höher als der französische. CO2-Minderungen in D. sind wesentlich einfacher zu erreichen als in F.

    Wir würden bei einer Übernahme der EU-Vorgaben derzeit völlig den Druck aus dem deutschen Klimaschutz nehmen. Das kann doch keiner wollen? Dürfen wir Sigmar Gabriel aus der Verantwortung entlassen für die Erreichung eines Ziels, das er als Umweltminister selbst in die Welt gesetzt hat? https://www.dialog-energie-zukunft.de/war-watt-die-kunst-des-lavierens-gabriel-und-die-energiewende/#inhalt

    Und wie stünden wir Deutsche international dar, wenn wir uns – mit dem Kunstgriff auf die Ziele der EU – von unseren Ambitionen verabschieden?

    Ohnehin hat es derzeit den Anschein, dass weder die deutschen noch die europäischen und schon gar nicht die globalen Klimaschutzbemühungen ausreichen, das 2-Grad-Ziel zu erreichen. Wer jetzt dazu aufruft, noch kürzer zu treten, kommt in Verdacht das Risiko beim Roulette um das Klima noch mal zu verschärfen.

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