Übers Ziel hinausgeschossen! – Das BMWi-Eckpunktepapier zum „Verordnungspaket Intelligente Netze“

Der Zeitpunkt war kein Zufall: Am 9. Februar morgens veröffentlichte das BMWi die „7 Eckpunkte für das ´Verordnungspaket Intelligente Netze´“, mit dem der Rechtsrahmen für den künftigen Einsatz von Smart Metern festgelegt werden soll. Zur gleichen Zeit öffnete die E-World – Leitmesse  für Smart Grids, Smart Metering und  Smart Home – ihre Tore. Damit war das Thema bestens platziert: auf den Ständen, Fachforen und Konferenzen wurde es heiß diskutiert. Die Stimmung der Branche, die durch die Verzögerung des Verordnungspakets ohnehin schon getrübt war, wird dadurch nicht besser geworden sein. Aus Verbrauchersicht ist das Eckpunktepapier dagegen ein Hoffnungsschimmer, weil das BMWi endlich dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ausreichend Rechnung zu tragen scheint. Mit dem Eckpunktepapier geht die seit 2011 schwelende Diskussion womöglich tatsächlich auf die Zielgeraden. Im April soll dann der Referentenentwurf für das „Verordnungspaket Intelligente Netze“ vorliegen. Bis dahin wird der Druck auf das BMWi nochmal explodieren. Denn neben Kapazitätsmarkt und Netzausbau gehört der Smart Meter-Rollout zu den herausragenden Themen.

Die „Streitgegenstände“ sind seit dem Diskussionsauftakt durch die Kosten-Nutzen-Analyse von Ernst & Young (EY-KNA) im Juli 2013 dieselben:

  • Welche Letztverbraucher sollen zum Einbau sog. Messsysteme verpflichtet werden? Soll die geltende Einbaupflichtgrenze von 6.000 kWh/a Jahr angehoben oder abgesenkt werden?
  • Sollen auch „Prosumer“ zum Einbau von Messsystemen verpflichtet werden zwecks Last- und Einspeisemanagement durch den Netzbetreiber?  Ab welcher Leistung soll bei kleinen EE- und KWK-Anlagen die Einbaupflicht greifen?
  • Wie hoch sind die von den von der Einbaupflicht Betroffenen zu zahlenden Entgelte?
  • Wann beginnt der Smart Meter-Rollout?

Nun hat das BWMi erstmals die eigenen Vorstellungen konkretisiert. Die wichtigsten Aspekte werden in Teil 1 dargestellt und in Teil 2 dann bewertet.

Teil 1: Darstellung der wesentlichen Aspekte

Differenzierung nach Technologie, Verbrauchergruppen, Kostenobergrenzen, Zeitfenster

Nach eigener Aussage verfolgt das BMWi statt eines „generellen Rollouts“ einen differenzierten Ansatz. Darunter versteht es vor allem, dass nicht alle Letztverbraucher die teure highend-Version eines Smart Meters – das sog. Messsystem – eingebaut bekommen, sondern „nur“ die günstigere Basisversion in Form des sog. intelligenten Zählers. Darüber hinaus differenziert das BMWi zwischen Stromverbrauchern und Stromerzeugern – das BMWi spricht bei Letzteren erstmalig vom „Prosumer“. Innerhalb der „reinen“ Verbraucher nimmt das BMWi dann eine verbrauchsabhängige Differenzierung vor. Darüber hinaus schlägt es für die unterschiedlichen Fallgruppen stufenweise Zeitfenster vor.

BMWi streicht Vorschläge der EY-KNA zusammen

Im Zentrum des Eckpunktepapiers steht der Umfang der Messsystem-Einbaupflicht zu. Das BMWi distanziert sich diesbezüglich in zentralen Punkten von der EY-KNA. Dabei sind die Vorschläge hinsichtlich der „reinen“ Verbraucher nicht überraschend: Staatssekretär Baake hatte sich dazu bereits im Oktober 2014 geäußert. Offengeblieben und deswegen spannend waren dagegen die Pläne des BMWi hinsichtlich Prosumer-Anlagen.

  • Keine Smart Meter-Zwangsumlage für Jedermann

Keine Überraschung ist das endgültige Aus der Smart Meter-Umlage für jeden Haushalt unabhängig von jeder Einbaupflicht. EY hatte ein jährliches Entgelt in Höhe von 8 Euro/a vorgeschlagen.

  • Keine Messsystem-Einbaupflicht bei durchschnittlichen Verbrauchern

Das BMWi hält an der verbrauchsabhängigen Einbaupflichtgrenze von 6.000 kWh/a fest. Die Einbaupflicht für die Fallgruppe 6.000 bis 10.000 kWh/a soll aber erst ab 2021 greifen. Haushalte mit geringerem Verbrauch bekommen den intelligenten Zähler, der zum Messsystem aufrüstbar ist. Bis 2032 sollen dann alle Zählpunkte zumindest mit intelligenten Zählern ausgestattet werden.

  • Keine verbrauchsunabhängige Messsystem-Einbaupflicht, kein Display

Die aktuell geltende verbrauchsunabhängige Messsystem-Einbaupflicht für Neubauten und größere Renovierungen soll aus dem Gesetz gestrichen werden. Es soll auch keine Verpflichtung zu einem externen Display geben, sondern Verbraucher sollen selbst über Art und Nutzung der Visualisierungsoption entscheiden. Für bereits installierte Mess- und Kommunikationstechnik sollen Übergangs­vorschriften gelten.

  • Keine Messsystem-Einbaupflicht bei Prosumer-Erzeugungsanlagen <7 kW

Bemerkenswert ist die Abweichung von der EY-KNA hinsichtlich Prosumer-Anlagen. Eine Messsystem-Einbaupflicht ab 0,25 kW lehnt das BMWi ab: bei kleinen EE- und KWK-Erzeugungsanlagen mit einer Leistung unter 7 kW – dazu zählen typische Solaranlagen und BHKW auf/in Ein- und Zweifamilienhäusern – sollen intelligente Zähler eingebaut werden, die möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt zu Messsystemen erweitert werden, falls die Kosten ausreichend fallen. Erst ab 7 kW soll die Messsystem-Einbaupflicht gelten. Die Netzbetreiber sollen Betreiber von Anlagen zwischen 7 – 30 kW von dieser Einbaupflicht dahingehend „befreien“ können, dass die Steuerbox – eine zusätzliche zum Messsystem erforderliche Hardware-Komponente zur Durchführung des Einspeisemanagements – vorerst nicht erforderlich ist. Die Befreiung soll im Ermessen des Netzbetreibers stehen.

  • Keine Messsystem-Einbaupflicht bei regelbaren Verbrauchseinrichtungen

Das BMWi lehnt zudem den KNA-Vorschlag für eine Messsystem-Einbaupflicht bei steuerbaren Verbrauchseinrichtungen wie Wärmepumpen, Elektromobilen und Nachtspeicherheizungen zwecks Lastmanagement ab. Es will stattdessen am „Flexibilitätsmechanismus“ in § 14a EnWG festhalten, wonach Anlagenbetreiber ihre Anlagen dem Netzbetreiber freiwillig anbieten können. Wenn Anlagenbetreiber und Netzbetreiber zusammenarbeiten wollen, dann müssen sie allerdings auch ein Messsystem einbauen.

Messsystem-Einbaupflicht bei Eigenverbrauch-Lösungen?

Das BMWi will eine Messsystem-Einbaupflicht bei Eigenversorgungslösungen „prüfen“. Die Messsysteme sollen zum einen Abhilfe dafür schaffen, dass Eigenverbrauchslösungen eine Prognose des Einspeise- und Entnahmeverhaltens erschweren. Darüber hinaus sollen sie auch die Erhebung der Eigenumlage und die Einführung maßgeschneiderte Tarife erleichtern. Unklar bleibt allerdings, welche Anlagen betroffen wären, und ob die 7 kW-Grenze in diesem Zusammenhang gilt.

Einheitliche Kostenobergrenzen für Messsysteme und Zähler

Der neben dem Umfang der Einbaupflicht wichtigste Regelungsgegenstand ist die Finanzierung des Smart Meter-Rollouts. Auch hierzu hat das BMWi nun richtungsweisende Aussagen getroffen. Für das Entgelt, dass den Adressaten von Einbaupflichten in Rechnung gestellt werden darf, sollen einheitliche Kostenobergrenzen festgelegt werden, und zwar 100 € pro Jahr für Messsysteme und 20 € pro Jahr für intelligente Zähler.

Anerkennung von Kosten über Anreizregulierung

Allerdings hat das BMWi neben den Messentgelten einen weiteren Refinanzierungsweg in Aussicht gestellt: zusätzliche Kosten im Zusammenhang mit dem Smart Meter-Rollout können möglicherweise in der Anreizregulierung anerkannt und damit über die Netzentgelte auf alle Letztverbraucher umgelegt werden. Ausdrücklich wird dieser Weg für die Finanzierung der Steuerbox erwogen.

Teil 2:  Stellungnahme aus Verbrauchersicht

Rollout im Schafspelz mit der ordnungsrechtlichen Brechstange

Die Befreiung von Stromverbrauchern und Prosumern von der Messsystem-Einbaupflicht ist zwar ein Schritt in die richtige Richtung, aber kein Grund, dem BMWi anerkennend auf die Schulter zu klopfen. Zu offensichtlich unverhältnismäßig waren die diskutierten KNA-Vorschläge angesichts der hohen Zusatzkosten und dem geringen Nutzen. Das BMWi hat sich also lediglich eine verheerende Berichterstattung erspart, die den gesamten Smart Meter-Rollout gefährdet hätte. Der „differenzierte“ Ansatz des Eckpunktepapiers darf auch nicht darüber hinwegtäuschen, dass das BMWi weiterhin einen flächendeckenden Smart Meter-Rollout mit der ordnungsrechtlichen Brechstange in Form von Einbaupflichten anstrebt. Besser wäre dagegen ein marktbasierter Ansatz, der Verbrauchern und Prosumern die freie Entscheidung lässt und Win-Win-Situationen schafft.

Ist die starre Technologievorgabe zielführend?

Auch ist bedenklich, dass sich das BMWi technologisch auf Messsysteme für das Energie-, Last- und Einspeisemanagement fixiert. Zur Hebung des Energieeinsparpotentials in Haushalten sind Smart Meter nicht erforderlich, denn dafür gibt es eine Vielzahl neuer, deutlich günstigerer und flexiblerer Ansätze. Auch der Smart Home-Markt setzt keine Smart Meter voraus. Und auch hinsichtlich der Steuerung von Prosumer-Anlagen stellt sich die Frage, ob die Festlegung auf Messsysteme zielführend ist (siehe dazu weiter unten).

Einbaupflichtgrenze 6.000 kWh/a zu tief

Die verbrauchsabhängige Einbaupflichtgrenze von 6.000 kWh/a wurde selbst von Befürwortern eines umfangreichen Rollouts in Frage gestellt. Auch für solche Haushalte ist das jährliche Entgelt von 100 € kaum wieder reinzuholen; auch lässt sich das vorhandene Einsparpotential günstiger auf anderem Wege heben. Selbst der VKU fordert deswegen eine Revisionsklausel, damit die Einbaupflicht ab 2021 kein Automatismus ist. Im Ergebnis erscheint die Anhebung der verbrauchsabhängigen Einbaupflichtgrenze auf z.B. 10.000 kWh deutlich zielführender.

7 kW-Einbaupflichtgrenze ist willkürlich und zu tief

Diese Leistungsgrenze kommt aus einer EnWG-Vorschrift, die den Einbau von Messsystemen zwecks haushaltsinternem Energiemanagement inklusive der Erzeugungsanlage vorgibt (§ 21c EnWG). Bereits in diesem Zusammenhang war die Leistungsgrenze willkürlich und sinnlos. Dies gilt erst recht für die Übernahme der Leistungsgrenze für den Bereich des netzdienlichen Einspeisemanagements. Hierfür sind ganz andere Kriterien ausschlaggebend. So hat eine Umfrage der Verbraucherzentrale NRW ergeben, dass die große Mehrheit der Verteilnetzbetreiber kleine Anlagen bis 10 kW nicht zum Einspeisemanagement benötigt. Zudem würde diese Leistungsgrenze ein konsistentes Gesamtkonzept für Prosumer-Anlagen verhindern. Das BMWi hat Eigenverbrauch-Llösungen unter 10 kW von der EEG-Umlagepflicht befreit mit dem Hinweis, dass die Abrechnungskosten bei kleineren Anlagen unverhältnismäßig hoch sind. Unterschiedliche Leistungsgrenzen (7 kW, 10 kW) für unterschiedliche Rechtsfolgen (Befreiung von der EEG-Umlage, Einbaupflicht) für dieselbe Anlage sind kein konsistentes Konzept. Auch deswegen sollte die Einbaupflichtgrenze auf mindestens 10 kW angehoben werden.

Einbaupflicht nur bei netzseitig nachgewiesenem Bedarf

Die Messsystem-Einbaupflicht sollte auch der unterschiedlichen Situation in den Verteilnetzen Rechnung tragen, auf die zuletzt in der Studie „Moderne Verteilernetze“ im Auftrag des BMWi hingewiesen wurde. Statt einer starren Einbaupflicht sollte daher eine bedarfsorientierte Lösung geschaffen werden: nur in den Netzgebieten, in denen die Einbeziehung von Prosumer-Anlagen in das Einspeisemanagement erforderlich ist, sollte die Einbaupflicht „aufleben“. Dabei sollte den Netzbetreiber eine Nachweispflicht treffen, dass die Einbeziehung von Kleinstanlagen erforderlich ist.

Bestandsschutz für Altanlagen

Zudem ist der Vorschlag, auch alle Altanlagen in die Messsystem-Einbaupflicht einzubeziehen, unter dem Aspekt des Bestandsschutzes bedenklich. Dem verfassungsrechtlich garantierten Bestandsschutz muss ausreichend Rechnung getragen werden. Dies gilt vor allem für diejenigen Anlagenbetreiber, die gemäß § 6 EEG 2012 (jetzt § 9 EEG 2014) bereits teure Hardware installiert haben, z.B. Funk- oder Tonfrequenz-Rundsteuerempfänger. Es darf keine gesetzgeberisch verursachte Doppelbelastung durch eine Austauschpflicht geben.

Messsysteme inkompatibel mit Technologie-Flickenteppich durch § 6 EEG 2012

Die unnötig verursachte technologische Fehlentwicklung durch § 6 Abs. 2 EEG 2012 (jetzt § 9 EEG 2014) rächt sich nun: Der Technologie-Flickenteppich aus Funk- und Tonfrequenzrundsteuerung sowie nicht näher definierten Smart Meter-basierten Lösungen ist nicht kompatibel mit den  Plänen des BMWi. Eine Umstellung auf ein Messsystem-basiertes Einspeisemanagement würde erhebliche Kosten bei Netz- und Anlagenbetreibern verursachen. Es ist schwer vorstellbar, dass Netzbetreiber, die seit vielen Jahren über ein funktionierendes Tonfrequenz-Rundsteuernetz verfügen und viele Anlagen damit regeln nun auf ein ganz neues Messsystem-Netz umstellen wollen bzw. können.

Keine Messsystem-Einbaupflicht für Eigenverbrauch-Lösungen <10 kW

Es bleibt abzuwarten, wie die angekündigte „Prüfung“ einer Messsystem-Einbaupflicht für Eigenverbrauch-Lösungen ausfällt. Entscheidend wird sein, welche Anlagen von der Einbaupflicht erfasst werden. Das BMWi muss auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und ein konsistentes Gesamtkonzept achten. Es wäre nicht nachvollziehbar, wenn Anlagen unter 10 kW zwar von der EEG-Umlage befreit sind, aber unter die Messsystem-Einbaupflicht fallen. Denn die dadurch anfallenden Kosten wären erst recht unverhältnismäßig.

Kostenobergrenzen

Um die Kostenobergrenzen wird in den nächsten Wochen hart gekämpft werden. Netzbetreiber, Versorger und Dienstleister weisen darauf hin, dass ein Smart Meter-Rollout zu solchen Preisen nicht möglich sei, insbesondere dann nicht, wenn die Fallgruppen der Messsystem-Einbaupflicht zusammengestrichen und damit die Stückzahlen verringert werden. Auf der anderen Seite sind die Entgelte selbst für Haushalte ab 6.000 kWh kaum wieder reinzuholen und damit zu hoch. Und aus Prosumer-Sicht steht den Entgelten sowieso kein eigener Nutzen gegenüber. Für das BMWi muss in dieser „Zwickmühle“ die individuelle Zumutbarkeit der potentielle Betroffenen Vorrang haben.

Keine „Zwangsumlage“ durch die Netzentgelte-Hintertür

Als Antwort auf diesen Spagat zwischen verhältnismäßigen Kosten für betroffene Verbraucher und Prosumer einerseits und ausreichenden Refinanzierungsmöglichkeiten andererseits hat das BMWi einen anderen Weg in die Diskussion eingeführt: die Anerkennung von Rollout-Kosten in der Anreizregulierung. Dadurch könnten Kosten über die Netzentgelte auf alle Haushalte umgelegt werden. Ausdrücklich erwähnt hat das BMWi diese Option bisher zwar nur für „technische Zusatzeinrichtungen“ wie die Steuerbox. Es vergeht aber kaum ein Tag, an dem in der Presse nicht Forderungen aus der Energiebranche nach Anerkennung von Smart Grid- und Smart Meter-Kosten in der Anreizregulierung zu lesen sind. Aus Verbrauchersicht muss das BMWi dafür sorgen, dass die Kosten für den Smart Meter-Rollout transparent sind. Verbraucher dürfen nicht durch die Netzentgelte-Hintertür mit weiteren Kosten belastet werden.

Ausblick: Die Entscheidungsschlacht ist eröffnet

Am 25.2. und 31.3. werden die entscheidenden Diskussionen im Rahmen der AG Netze und Zähler beim BMWi geführt, die in den für April angekündigten Referentenentwurf münden. Der Druck von Seiten der Befürworter eines umfassenden Smart Meter-Rollouts dürfte sich nochmal massiv erhöhen, insbesondere um die folgenden Ziele durchzusetzen:

  • Weitere Fallgruppen für Messsystem-Einbaupflicht, z.B. Prosumer-Anlagen mit einer Leistung unter 7 kW, Haushalte mit einem Verbrauch unter 6000 kWh/a, Eigenverbrauch-Lösungen
  • höhere Kostenobergrenzen, insbesondere für Messsysteme
  • Anerkennung von weiteren Kosten in der Anreizregulierung
  • Früherer Rollout-Start

Es steht zu befürchten, dass der „Gesetzgebungsprozess“ ähnlich turbulent und intransparent verlaufen wird, wie es für die letzten EEG-Novellen typisch war. Bedenklich ist dabei zudem, dass das Verordnungspaket mit den sehr weitreichenden Folgen der Exekutive überlassen ist und gerade nicht den normalen Gesetzgebungsprozess durchlaufen muss. Regelungen von dieser Tragweite sollten eigentlich dem Gesetzgeber vorbehalten sein. Eine Korrektiv-Instanz ist aber doch vorgeschaltet: das Verordnungspaket bedarf nämlich der Zustimmung durch den Bundesrat (§ 21i Abs. 1 EnWG). Und die Vorschläge zur Einbindung von Prosumer-Anlagen bedürfen wohl einer Änderung des EEG, insbesondere des § 9 EEG 2014.

Das BMWi hat die entscheidenden Kriterien für ein sachgerechtes Verordnungspaket selbst formuliert: es muss in erster Linie „individuell zumutbar“ sein und darf „Letztverbraucher und Erzeuger nicht mit unverhältnismäßigen Kosten belasten“. An diesen eigenen Vorgaben wird sich der Verordnungsgeber letztlich messen lassen müssen.

Der Autor Holger Schneidewindt ist Rechtsanwalt und Referent für Energierecht der Verbraucherzentrale NRW.

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