Reform des Emissionshandels fällt bis 2020 aus

Am vergangenen Freitag hat sich der Rat der EU-Mitgliedstaaten nach einer monatelangen Hängepartie formell dazu entschieden, mit dem Europäischen Parlament in Verhandlungen über das zeitweilige Zurückhalten von Emissionszertifikaten einzutreten, um so eine Stabilisierung der Preise zu ermöglichen („Backloading“). Den Weg dazu freigemacht hatten die angehenden Großkoalitionäre in Deutschland. Sollten die Mitgliedstaaten mit dem Parlament noch über Details streiten wollen, dürfte es bis weit ins nächste Jahr hinein dauern, bis der Beschluss zur Änderung des Auktionierungszeitplans rechtsgültig ist. Eventuell kommt aber auch ein verkürztes Verfahren zur Anwendung, da sich abzeichnet, dass Parlament und Ministerrat sich eigentlich in allen Punkten einig sind.

Fast alle in der Öffentlichkeit vernehmbaren Backloading-Anhänger sind sich einig, dass dies nur ein erster Schritt sein kann. Schließlich wird ein nur zeitweiliges Herausnehmen überschüssiger Zertifikate keinen nachhaltigen Preisstabilisierungseffekt haben. Die klassische Formel dafür lautet: „Ein wichtiger erster Schritt, mit dem Europa sich Zeit für echte Reformen gekauft hat.“ In einer strikten Policy-Perspektive ist das durchaus nachvollziehbar. Wenn man in der laufenden Handelsperiode (2013-2020) höhere Preise im Emissionshandel erreichen will, wird man zusätzliche Maßnahmen ergreifen müssen. Die EU-Kommission hat unter dem Stichwort „strukturelle Reformen“ bereits vor einem Jahr sechs tiefergreifende Ansätze ins Spiel gebracht, etwa die Erweiterung des Emissionshandels (ETS) um weitere Sektoren (z.B. Verkehr) oder eine Verschärfung des EU-Klimaziels für das Jahr 2020 von 20 auf 30%. Im Januar 2014 will sie einen entsprechenden Gesetzgebungsvorschlag vorstellen, zusammen mit einem Weißbuch über Energie- und Klimaziele für das Jahr 2030.

Bezieht man allerdings die prozedurale Perspektive von Politik mit ein, dann verschlechtern sich die Aussichten für eine strukturelle Reform durch die Backloading-Entscheidung eher noch. Denn wenn man eines in der Energie- und Klimapolitik nicht prognostizieren sollte, dann ist es konsistentes Handeln. Der Organisationstheoretiker Nils Brunsson weist richtigerweise auf die fortwährende Inkonsistenz zwischen Diskursen, Entscheidungen und Handeln in nahezu allen Politikfeldern hin, und erklärt sie als defensive Reaktion auf die in ihrer Gesamtheit inkonsistenten Ansprüche, die von verschiedensten Stakeholder- und Wählergruppen an die Politik gestellt werden. In der EU- Energie- und Klimapolitik entscheidet man sich dementsprechend eben nicht für einen bestimmten Kurs und zieht diesen dann konsequent bis 2050 durch. Man bedient statt dessen die verschiedensten Ansprüche jeweils auf verschiedenen Ebenen, mal mit Langfristkonzepten, mal mit Entscheidungen und mal mit politischer Praxis. Dabei konzentriert sich der transformatorische Ehrgeiz auf Diskurse und der Entscheidungen. Dementsprechend lässt sich das positive Backloading-Votum aus Sicht der EU-Mitgliedstaaten und einer Mehrheit des Europäischen Parlaments auch so deuten: „Backloading tut niemandem weh, denn die Zertifikatepreise steigen allenfalls kurzfristig ein wenig an. Damit haben wir gezeigt, dass wir der Krise des Emissionshandels – immerhin das Flagschiff der EU-Klimapolitik – nicht einfach tatenlos zusehen. Weitere Markteingriffe lehnen wir ab.“

Meine Prognose: Die Kommission wird Anfang 2014 einen Gesetzgebungsvorschlag vorlegen, den das im Mai neu zu wählende Europäische Parlament erst in der zweiten Jahreshälfte ernsthaft beraten wird. Wie schon beim Backloading wird der Rat der Mitgliedstaaten eine eigene Entscheidung einfach verschleppen (hier existiert keinerlei Zeitlimit!), sich schlichtweg erst einmal gar nicht äußern. Dies lässt immerhin einen Korridor für den klassischen klimapolitischen Hoffnungsdiskurs. Irgendwann beschließt dann der Europäische Rat, das stets einstimmig entscheidende Gremium der 28 Staats- und Regierungschefs, die Diskussion über eine „strukturelle Reform“ des Emissionshandels mit der Debatte über verbindliche EU-Energie- und Klimaziele nach 2020 zu verschmelzen. Ergebnis: Eine tiefgreifende ETS-Reform in der laufenden Handelsperiode fällt aus.

Oliver Geden ist Experte für EU-Energie- und Klimapolitik bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.

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