EU-Klimapolitik nach dem Europäischen Rat: Große Widersprüche beim Emissionsminderungsziel 2050

EU-Deklarationen zur Klimapolitik sind üblicherweise voll von diplomatischen Sprachformeln, die in der Regel einen politischen Konsens zwischen den Mitgliedstaaten suggerieren, wo faktisch große Differenzen bestehen. Insofern war es für viele Beobachter eine Überraschung, dass beim EU-Frühjahrsgipfel in der vergangenen Woche beschlossen werden konnte, dass eine endgültige Entscheidung über den energie- und klimapolitischen Rahmen der EU bis 2030 schon im Oktober 2014 fallen soll.

Beim Emissionsreduktions-Ziel, das in den kommenden Monaten im Zentrum einer hitzigen Debatte stehen wird, gingen die 28 Staats- und Regierungschefs sogar noch einen Schritt weiter. Um beim sogenannten Ban-Ki-Moon-Gipfel in New York nicht mit leeren Händen dazustehen, beschloss der Europäische Rat die folgende Ankündigung: „Unter Berücksichtigung des VN-Klimagipfels, der im September 2014 stattfinden soll, wird das spezifische EU-Ziel für 2030 für die Minderung von Treibhausgasemissionen vollständig mit dem vereinbarten ehrgeizigen Ziel der EU für 2050 in Einklang stehen.“ [Hervorhebung:O.G./S.F.]

Die „vollständig im Einklang“-Wendung stieß sofort auf große Beliebtheit, nicht nur bei den Pressekonferenzen der Staats- und Regierungschefs. Die Wendung wurde auch von Kommissionspräsident Barroso  und Klimakommissarin Hedegaard bereits in ihren ersten Statements zum EU-Gipfel verwendet – und wir werden sie in den nächsten Monaten vermutlich noch häufig zu hören bekommen.

Aber was genau ist das „vereinbarte Ziel der EU für 2050“? Und was bedeutet es, damit „vollständig im Einklang zu stehen“? Das kommt ganz darauf an, wen man fragt.

In den Mitgliedstaaten Nord- und Westeuropas, in der Kommission und bei allen umweltpolitischen NGOs wird das EU-Klimaziel für 2050 in der Regel so verstanden, dass es schlicht um die Notwendigkeit zur Reduzierung von Treibhausgasen um 80-95% (gegenüber 1990) geht, so wie im 4. Sachstandsbericht des Weltklimarats IPCC vorgeschlagen. Daraus würde sich für 2030 ein Emissionsminderungsziel von mindestens 40% ergeben, also das Ziel, das die EU-Kommission bereits 2011 in ihrer Klima-Roadmap 2050 ins Spiel gebracht hat und das auch im Zentrum des Kommissionsvorschlags vom Januar 2014 steht.

Die mittelosteuropäischen Mitgliedstaaten aber interpretieren das Emissionsminderungsziel für 2050 anders. Bei den Beschlüssen des Europäischen Rats vom Oktober 2009, also kurz vor dem gescheiterten Klimagipfel von Kopenhagen, war es Polen gelungen, einige Sollbruchstellen in die Langfristzielformel einbauen zu lassen. Seither gehen die Mittelosteuropäer davon aus, dass es sich beim EU-2050-Ziel nicht um eine Emissionsreduktionsvorgabe handelt, die die EU auf jeden Fall erfüllen wird, sondern eine, an die sie nur bei Erfüllung bestimmter Bedingungen politisch gebunden ist.

Die Zielformel selbst ist sehr komplex. Im Beschluss der Staats- und Regierungschefs heißt es, man unterstütze das Ziel der EU, „im Rahmen der laut Weltklimarat (IPCC) erforderlichen Reduzierungen seitens der Gruppe der Industrieländer die Emissionen bis 2050 um 80 bis 95 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu verringern“.

Die Entscheidung von 2009 (die 2011 mit einem ähnlichen Wortlaut noch einmal bestätigt wurde) wird von den Mittelosteuropäern als eine konditionale verstanden, die die Europäer nur auf eine Emissionsreduktion von 80-95% festlegt, wenn die „Gruppe der Industrieländer“ (definiert als „Annex I“-Länder im Kontext der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen) auch wirklich als Gruppe agiert, sich also alle Industrieländer auf ein entsprechendes Ambitionsniveau verpflichten – inklusive Kanada, Japan, Australien, Russland und den USA.

In diesem Sinne würde der nun getroffene Beschluss, das EU-Klimaziel für 2030 stehe „vollständig mit dem vereinbarten ehrgeizigen Ziel der EU für 2050 in Einklang“, lediglich bedeuten, dass eine Ziel-Entscheidung im Oktober 2014 an die Bedingung eines positiven Ausgangs des Weltklimagipfels Ende 2015 geknüpft wäre, mit der Möglichkeit einer Revision Anfang 2016. Und alle EU-Mitgliedstaaten, die Mittelosteuropäer eingeschlossen, wissen schon jetzt, dass sich die anderen Industrieländer in Paris nicht auf ähnliche Emissionsminderungsverpflichtungen einlassen werden.

Mit der Verwendung einer äußerst mehrdeutigen Kompromissformel haben sich die Staats- und Regierungschefs der 28 EU-Mitgliedstaaten in der vergangenen Woche ein weiteres Mal dazu entschlossen, einer substanziellen Entscheidung über die mittelfristige EU-Klimapolitik auszuweichen. Da das wahrscheinliche Scheitern des Weltklimagipfels 2015 die Verhandlungen über EU-Ziele bis 2030 stark beeinflussen dürfte, werden die Staats- und Regierungschefs früher oder später eine überzeugende Antwort auf eine bislang vermiedene Frage finden müssen: Welche Schlüsse sind daraus zu ziehen sind, dass der schleppende internationale Verhandlungsprozess vorläufig keine überzeugenden Argumente für drastische Emissionsminderungen in Europa liefern wird?

Wenn die internationalen Klimaverhandlungen in den kommenden Jahren nicht vorankommen, will die EU das Projekt einer Low Carbon Economy dann einfach aufgeben? Falls nicht, wie soll die Umsetzung des Transformationsprojekts politisch gesteuert werden? Soll man das bisherige Ziel für 2050 weiter aufrechterhalten, aber Importe aus Ländern ohne anspruchsvolle Klimapolitik mit erheb-lichen CO2-Abgaben belegen? Soll der langfristig angelegte Planungsansatz, der mit festen Zielen und Zeitvorgaben operiert (targets and timetables), lediglich modifiziert werden, indem man den angezielten Emissionsreduktionspfad weniger anspruchsvoll gestaltet? Oder soll sich die EU darauf beschränken, die Dekarbonisierung der europäischen Volkswirtschaften zwar als finales Ziel zu definieren, dem man sich kontinuierlich nähern will, ohne sich aber bereits frühzeitig festzulegen, welche Fortschritte 2030 oder 2050 bereits erreicht sein müssen? Kurz gesagt: Was in der EU schon seit Jahren fehlt, ist eine substanzielle klimapolitische Debatte.

Diese Debatte auch weiterhin zu vermeiden, führt zu massiven Inkonsistenzen in der EU-Energie- und Klimapolitik. Während der Diskurs und die dazugehörigen Entscheidungen in der Regel im Modus von targets and timetables operieren, folgt das politische Handeln der EU meist dem üblichen Ansatz des „Durchwurschtelns“ (muddling through). Es ist jedoch eine Illusion zu glauben, dass es jemals möglich sein wird, einen langfristig konsistentes Transformationskonzept für den Energiesektor zu etablieren, wie es insbesondere makroökonomische Modellierungen permanent suggerieren. Inkonsistenzen zwischen Diskurs, Entscheidungen und deren tatsächlicher Umsetzung sind aus dem Politikbetrieb nicht wegzudenken, da es Regierungen auf diese Weise noch am ehesten möglich ist, die in ihrer Summe disparaten und einander widersprechen-den Anliegen verschiedenster Stakeholdergruppen und Wählermilieus zu adressieren.

Dies vermag zu erklären, warum ein rigides Transformationskonzept, das ein über vier Jahrzehnte hinweg konsistentes politisches Handeln voraussetzt, außerordentlich anfällig für ein Scheitern ist. Die Erkenntnis, dass sich die EU-Energie- und Klimapolitik im Zuge der Verhandlungen über den Politikrahmen nach 2020 in eine Sackgasse zu manövrieren droht, sollte deshalb auch Anlass dazu geben, über andere, neue Steuerungsmodelle für eine langfristig orientierte Energie- und Klimapolitik nachzudenken, über einen dritten Weg zwischen targets and timetables und muddling through. Dies gilt nicht nur für die EU, sondern auch für Deutschland.

 

Oliver Geden  und Severin Fischer  sind Experten für EU-Energie- und Klimapolitik bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. Dieser Text basiert auf der SWP-Studie „Moving Targets“ und erschien zuerst in einer englischen Fassung bei Energy Post.


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