EEG 2016: Wie Bürgerwindprojekte und Ausschreibungen zusammengehen könnten

In den derzeitigen Gesprächen zur Ausgestaltung der künftigen Ausschreibungen Erneuerbare Energien (EE) zwischen Bund, Ländern und Verbänden stellt der Erhalt der Akteursvielfalt einen wesentlichen Diskussionspunkt dar, insbesondere mit Blick auf Bürgerwindprojekte. Derartige Projekte sind in Deutschland deutlich häufiger als in vielen anderen Ländern: Am 2012 insgesamt installierten EE-Bestand hatten Bürgerenergieprojekte je nach Definition einen Anteil von 35 – 47%, vor allem bei PV (47 – 48%) und Wind Onshore (25 – 50%). 2012 bis 2014 entwickelten Bürgerenergieakteure und Landwirte etwa 16% der neu installierten Wind Onshore-Leistung selbst, im Betrieb steigt ihr Anteil bis auf 20%.

Was ist Bürgerenergie? Und was nützt sie?

Was mit Bürgerenergie gemeint ist, schwankt je nach Autor und Kontext. Im Unterschied zu allgemeinerer Bürgerbeteiligung (etwa durch Informationsveranstaltungen) können unter Bürgerenergie zum Beispiel EE-Anlagen verstanden werden, die von einzelnen oder einer Gruppe Privatpersonen finanziert, geplant und betrieben werden. Bei größeren Projekten, etwa Windenergieanlagen, findet oft eine Kooperation mit lokalen Partnern (Kommunen, Stadtwerken, Banken, Projektentwicklern) statt. Kennzeichen von Bürgerenergieprojekten sind hier die starken Entscheidungsrechte der (oft lokal ansässigen) beteiligten Privatpersonen, häufig über den Kreis der unmittelbar für ein Projekt benötigten Flächeneigentümer hinaus.

In den vergangenen Jahren war Bürgerenergie mehr und mehr Gegenstand wissenschaftlicher Analysen, die eine Reihe von Nutzeneffekten gezeigt haben (vgl. die 2015 erschienene Studie der IZES gGmbH):

• Bürgerenergie – zumal wenn sie die Einflussmöglichkeiten auf die Projektplanung beinhaltet – kann in hohem Maße zur Akzeptanz von EE-Anlagen beitragen, dies zeigten etwa Studien aus Dänemark, Schottland, Japan und Deutschland). Das liegt unter anderem an der hier wahrgenommenen Fairness sowohl von Entscheidungsverfahren als auch der Verteilung von Kosten und Erträgen der EE-Anlagen. Dass eigene Argumente berücksichtigt werden und Erfahrungen von Selbstwirksamkeit erhöhen die Identifikation mit den EE-Projekten.
• Aus energiewirtschaftlicher Sicht hervorzuheben ist der erhebliche Beitrag der Bürgerenergie zur Eindämmung des früheren Oligopols in der Stromerzeugung, gerade in Deutschland. Photovoltaik (PV)-Anlagen auf Dächern von Ein- und Mehrfamilienhäusern oder Windenergieprojekte in Gegenden mit stark zersplitterter Landeigentümerstruktur lassen sich aufgrund dann niedrigerer Transaktionskosten oft nur in Bürgerenergie-Konstellationen realisieren.

• Auch für die Standortregionen können durch Bürgerenergie positive Effekte entstehen, etwa regionale Wertschöpfung und Arbeitsplätze. Für 2012 schätzte unsere Studie diese Effekte auf zusätzliche drei bis fünf Milliarden Euro und rund 70.000 bis 110.000 Arbeitslätze. Die wirtschaftlichen Effekte sowie die entstandene Identifikation mit den selbst realisierten Projekten können Tendenzen der Landflucht entgegenwirken. Auch positive Effekte für den Tourismus können entstehen, wie zahlreiche Bürgerenergieprojekte in einem Reiseführer für Erneuerbare Energien in Deutschland zeigen.

Der Übergang zu Ausschreibungen

Der Übergang zu Ausschreibungen zur Ermittlung der Vergütungshöhe für EE stellt einen bedeutenden Systemwechsel der deutschen EE-Politik dar. Im Ausland wurde bei EE-Ausschreibungen häufig eine Marktkonzentration auf große Unternehmen beobachtet. Daher stellt sich die Frage, ob der hohe Bürgerenergie-Anteil hierzulande auch künftig beibehalten werden kann.

Der Referentenentwurf für die EEG-Novelle 2016 vom 29.02.2016 sieht für die PV eine Bagatellschwelle von einem Megawatt vor, oberhalb der die Auktionsteilnahme erst verpflichtend ist. Damit bleiben die typischen PV-Anlagen auf Dächern von Privathäusern oder Schulen von Ausschreibungen freigestellt. Der enthaltene Vorschlag für Bürgerwindprojekte erscheint dagegen noch verbesserungswürdig (s.u.).
Bevor ein Windprojekt in den geplanten Ausschreibungen seinen geforderten Preis in einer Auktion bieten kann, muss es zunächst ein kostspieliges Genehmigungsverfahren nach Bundesimmissionsschutzrecht durchlaufen. Scheitert ein Projekt eines größeren Akteurs in der Ausschreibung, kann dieser die verlorenen Vorlaufkosten über sein Projektportfolio streuen. Bürgerwindakteure dagegen verfügen typischerweise nicht über ein Portfolio paralleler Projekte. Die geringere Fähigkeit, das Risiko zu tragen, in der Auktion zu scheitern, resultiert daher in einem Wettbewerbsnachteil dieser kleinen Akteure – höhere Kosten haben ihre Projekte dagegen oft nicht.

Die IZES gGmbH hat im Zuge verschiedener Forschungsprojekte zahlreiche Bürgerenergie-Praktiker interviewt (Genossenschaften, Banken, dienstleistende Projektentwickler usw.). Diese argumentieren zumeist, das schwer abschätzbare Risiko verlorener Kosten (und ehrenamtlichen Aufwands) infolge gescheiterter Gebote könne bereits das Einsammeln von ausreichend Eigenkapital vereiteln, das erforderlich ist, um die Entwicklung neuer Windenergieprojekte in die Wege zu leiten. Für kleine Akteure mit (sehr) kleinem Projektportfolio scheinen die Ausschreibungen damit eine erhebliche Abschreckungswirkung zu entfalten, überhaupt noch Windenergie-Projekte zu entwickeln, die an Auktionen teilnehmen müssten.

Viele Bürgerwindakteure fordern, dass ihre Projekte von der Pflicht zur Teilnahme an Auktionen ausgenommen werden sollten. Diese Projekte sollten vielmehr eine feste, gut prognostizierbare Vergütung erhalten, wie es bisher der Fall gewesen sei.

In den Eckpunkten für die kommende EEG-Novelle erkennt das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie bestimmte Nachteile von Bürgerenergie- und kleinen Akteuren an. Der Vorschlag einer Regelung zum Erhalt von Bürgerwindprojekten in § 36f des Referentenentwurfs ist jedoch aus einer Reihe von Gründen nicht zielführend: So reduziert er den Umfang potentiell verlorener Projektentwicklungskosten kaum, führt aber mit der vorgesehenen Erstsicherheit ein zusätzliches Kostenrisiko ein; diese würde etwa eingezogen, wenn eine bundesimmissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht erteilt wird.

Vorschlag zum Erhalt von Bürgerwindprojekten

Das so genannte Listenmodell  ein Vorschlag des Deutschen Genossenschafts- und Raiffeisenverbands (DGRV) und der Energiegenossenschaft Greenpeace Energy, der von der IZES gGmbH mitentwickelt wurde  berücksichtigt die Anforderungen des Ministeriums nach einer Mengenbegrenzung auch des Bürgerenergiesegments sowie einer wettbewerblichen Ermittlung der Vergütung. Es umfasst die folgenden Prinzipien:

• Akteure, die Bürgerenergieprojekte entwickeln, sollten nicht mit eigenen Geboten an den geplanten Auktionen teilnehmen müssen. Allerdings kann ihre Vergütung in den wettbewerblichen Wind Onshore-Ausschreibungen ermittelt und dann auf die Bürgerenergieprojekte übertragen werden, für die sie als ausreichend angesehen wird (so genanntes „non-competitive bidding“). Die Option, sich nach einer Auktionsrunde für oder gegen einen konkreten Preis zu entscheiden, ermöglicht Nachverhandlungen mit Anlagenherstellern und Finanzierern, gegenüber denen diese Akteursgruppe eine typischerweise eher schwache Verhandlungsposition hat. Zusammen mit einer Anpassung der erwarteten Eigenkapitalrendite beziehungsweise der Flächenpachten können so gegebenenfalls Projekte doch noch realisiert werden, für die in der Auktion sonst ein höherer Preis hätte erzielt werden müssen.

• Diese Preisübertragung sollte in einer so frühen Phase der Projektentwicklung stattfinden, dass Bürgerenergieakteure die künftige Vergütung ihres Projekts kennen, bevor der größere Teil der Projektentwicklungskosten anfällt (und hierfür vor Ort das Eigenkapital einzusammeln ist).

• Sicherheiten beziehungsweise bid bonds zur Unterstreichung der ernsthaften Realisierungsabsicht sollten in diesem frühen Stadium der Projektentwicklung sehr niedrig gehalten werden, damit keine zusätzlichen Risiken von Strafzahlungen entstehen, die von der Initiierung neuer Projekte abschrecken. Insbesondere sollten keine Sicherheiten verlangt werden, die eingezogen werden, falls ein Bundesimmissionsschutzgesetz-Genehmigungsverfahren scheitert oder sich verzögert, da (kleine wie große) Antragsteller den Verlauf dieser Verfahren kaum beeinflussen können.

• Der Umfang des Windenergievolumens, das nicht in der Ausschreibung bezuschlagt, sondern für die anschließende Preisübertragung auf Bürgerwindprojekte reserviert wird, sollte die oben genannten gesellschaftlichen und (energie-)wirtschaftlichen Vorteile dieser Projekte berücksichtigen.
Um eine vollständige Dekarbonisierung des Stromsektors (und gegebenenfalls auch erheblicher Teile des Wärme- und Verkehrssektors) zu erreichen, steht in Deutschland perspektivisch noch ein erheblicher Ausbau von Wind Onshore bevor, der ohne eine entsprechende öffentliche Akzeptanz nicht möglich sein wird.

Zwar ist die allgemeine Akzeptanz der Windenergie nach wie vor hoch, doch gilt dies nicht zugleich für die direkte Umgebung neuer Windstandorte. Hier hat die Häufigkeit von Klagen zugenommen. Rückt der künftige Windausbau weiter näher an Wohngebiete heran, dürfte dem Erhalt der Akzeptanz eine weiter steigende Bedeutung zukommen. Daher sollte es im Sinne des Gesetzgebers sein, auch künftig Anreize für neue Bürgerwindprojekte zu setzen.

Unsere Gastautorin Katherina Grashof ist Leiterin des Berliner Büros der IZES gGmbH (Institut für ZukunftsEnergieSysteme). Neben der Analyse ausländischer EE-Ausschreibungssysteme hat sie in den vergangenen Jahren verschiedene Institutionen zum Design von Ausschreibungen beraten.

 

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