Analyse eines historischen Urteils: Wie die EU die Kontrolle über die Energiewende zurückeroberte

Der Langsamste bestimmt nun die Geschwindigkeit der Energiewende in den EU-Mitgliedstaaten: Wie EU-Kommission und Europäischer Gerichtshof ihre Hoheit über die Energie- und Klimapolitik wiederhergestellt haben. Eine Analyse von Hans-Jochen Luhmann, Senior Expert des Wuppertal Instituts.

1. Der historische Hintergrund

Wer das Klimaproblem lösen will, muss heraus aus den Technologien, die fossile Energieträger verbrennen, wie es insbesondere in der Stromerzeugung verbreitet ist. Anders gesagt: Er muss unterschiedliche Bedingungen für unterschiedliche Stromerzeugungstechnologien schaffen. Diskriminierung tut klimapolitisch Not. „Diskriminierung“ aber ist ein wettbewerbsrechtlich negativ besetzter Begriff – die Grundhaltung ist dort: Keine Diskriminierung als Regel! Diskriminierung nur als gut begründete Ausnahme!

Für die Klimapolitik im Sektor Stromversorgung wurde, mit der Entscheidung für einen vergemeinschafteten Strommarkt, somit der EU-Wettbewerbs-Behörde ein Veto-Recht in die Hand gegeben. Wohlgemerkt: Ein Veto-Recht einer Fachbehörde gegen die Politik – das übliche Konflikt-Setting, das auf gleicher Ebene: Fachpolitik A gegen Fachpolitik B, wurde ausgehebelt. Kann man sich des klimapolitischen Committments dieser der wirtschaftlichen Effizienz verpflichteten Behörde aber sicher sein?

Angenommen, die würde sich, bedingt durch ihre fachliche Kultur und die Dominanz der Groß-EVU-Interessen (mit ihren Kern- und Kohle-Kraftwerken), als klimapolitischer Strommarktwandel-Zauderer erweisen, so vermöchte ihr niemand auf die Finger mehr zu schauen. Eine nationale Vorreiterrolle innerhalb des gemeinsamen Strommarktes der EU als Korrektiv wäre verhindert: Das ist die übliche depressive Aussicht auf den Schutz von Kollektivgütern in einem wirtschaftsliberalen Setting.

Dann aber kam die überraschende Volte, auf Initiative aus Deutschland, von PreußenElektra, die später in E.on aufging. PreußenElektra reichte Klage ein gegen den EEG-Vorläufer „Stromeinspeisungsgesetz“ und insbesondere gegen dessen Umlage-Regelung aus dem Jahre 1998. Es endete, am 13. März 2001, mit einer Niederlage vor dem EuGH. Das Urteil stellte nicht lediglich eine Abweisung des Begehrens im konkreten Fall dar, es hatte überdies (für die Stakeholder der Verbrennungs-Kraftwerke) Pyrrhus-Charakter: Es öffnete ein Scheunentor für analoge Regelungen, gab ihnen Bestandssicherheit.

Der EuGH sagte damals: Damit eine „wirtschaftliche Begünstigung“ (Beihilfe) eine „staatliche Beihilfe“ im Sinne von (damals, im Jahr der Urteilsfindung,) Art. 87 EU-Vertrag (aktuell Art. 107 Abs. 1 AEUV) sein könne, müssen Mittel aus einem im strikten Sinne („unmittelbar“) staatlichen Topf an das geförderte Subjekt gelangen, es müssen also Haushalts-Mittel sein. Das nun traf weder zu für das Stromeinspeisungsgesetz noch für dessen Weiterentwicklung, das zwischenzeitlich konzipierte und im Jahre 2000 erlassene EEG. Das EuGH-Urteil statuierte ein eindeutiges und strikt organisatorisch-formales Abgrenzungskriterium. Damit öffnete der EuGH ein Tor für nationale Förderregelungen, nicht nur im Energierecht sondern auch in etlichen weiteren Rechtsgebieten. Die Nationalstaaten erhielten einen erheblichen Spielraum für national diskriminierende Förderregelungen. Die Herrschaft des Wirtschaftsliberalismus qua striktem Durchregieren seitens der Kopfebene wurde eingedämmt, durch eine mit dem PreußenElektra-Urteil eingeführte glasklare Grenzziehung. Da es an einen Begriffstitel anknüpfte, konnte es relativ mechanisch respektiert werden; inhaltlich beschränkte es so gut wie nicht. Die Dominanz des EEG nahm ihren Anfang und strahlte weit überegional in Europa aus.

Das konnte von der (entmachteten) Wirtschaftsseite der oberen Ebene, der EU, nicht auf Dauer hingenommen werden. Die zunehmende Überschwemmung der Nachbarnetze mit Erneuerbaren-Strom aus deutschen Landen und schließlich der mit den europäischen Nachbarn unabgestimmte Atomausstieg ließen ein solches Maß an Unzufriedenheit mit der unabhängigen und zugleich unabgestimmten Energiepolitik Deutschlands aufwachsen, dass die EU-Ebene schließlich die Stunde gekommen sah, das Heft des Handelns zurückzugewinnen. Sie beschloss, den deutschen Kompetenzen regulatorisch den Hahn abzudrehen. Dazu nutzte sie eine Beschwerde, welche ausgerechnet eine deutsche NGO (Bund der Energieverbraucher) in aller Unschuld im Dezember 2011 in Brüssel gegen die Fassung EEG 2012 eingebracht hatte – deren Vorstoß endete zwar formal mit einem Sieg, der allerdings auch diesmal einen Pyrrhus-Charakter hatte. Das Ergebnis steht völlig konträr zur zentralen Intention des Beschwerdeführers.

Die GD Wettbewerb eröffnete ihr Verfahren im November 2013, mitten in den Vertragsverhandlungen der gerade abgesprochenen Großen Koalition in Deutschland. Aus klarem Macht-Kalkül konzentrierte sie es auf unmäßige Ausnahmeregelungen unter dem unschuldigen Titel „Besondere Ausgleichsregelung (BAR)“ – das sind Regelungen für weite Teile der deutschen Industrie, die unter dem begrifflichen Vorwand, sie seien sämtlich „energieintensive“ Unternehmen, mit dem EEG 2012 erstmals gewährt worden waren. Die waren offenkundig überzogen und erfüllten also das allgemeine Verständnis des Begriffs „illegitime Beihilfe“.

Das kluge Kalkül der Behörde: Wenn sie die Zahlungen der BAR als illegal erklärt, dann sind sie ab Beginn unrechtmäßig, also rückwirkend zurückzuzahlen. Die betroffenen Kapitalgesellschaften aber haben die Zahlungen längst an ihre Stakeholder (Arbeit und Kapital) weitergereicht – bei einer Rückforderung über Jahre gehen sie mangels Kapitalpolsters pleite, die Arbeitnehmer stehen auf der Straße. Und schon einen zeitaufwändigen Rechtsstreit darüber würden die Unternehmen nicht aushalten. Das würde jegliche deutsche Regierung sicherlich vermeiden wollen – also wäre sie bereit, sich einem Deal zu beugen. In der Tat: Im November 2013 wollten das die Sozialdemokraten mit Regierungsverantwortung in spe, Gabriel und Kraft, unbedingt verhindern. Ein drohendes (staatsrechtliches) Vertragsverletzungsverfahren hätte die beiden SPD-Protagonisten bei weitem nicht so kompromissbereit gemacht. Mit der Verfahrenseröffnung von November 2013 ist die Bundesregierung (in spe) wie folgt umgegangen.

(i) Hinsichtlich der anstehenden Gestaltungs- bzw. Reformaufgaben zum EEG, die in den Koalitionsvertrag aufgenommen werden sollten und in der gegenwärtig laufenden Legislatur umgesetzt werden, ließen die SPD-Vertreter Gabriel und Kraft sich in Brüssel die Position der GD Wettbewerb erläutern, schätzten die Erfolgsaussichten der offiziellen deutschen Position nüchtern ab und handelten daraufhin einen (informellen) Deal aus. An den sind sie in allen Reformschritten gebunden – zu entnehmen sind die umfangreichen Inhalte dieses Verhandlungsergebnisses dem Bescheid der GD Wettbewerb vom 23. Juli 2014. Mit ihm wurde die erste (kleine) EEG-Reform („EEG 2014“) als legitimierte staatliche Beihilfe genehmigt – mit Verfallsdatum Ende 2016. In der kritischen Situation verhielten sich die Vertreter der (kommenden) Regierung in Deutschland also höchst pragmatisch.

(ii) Grundsätzlich aber wurde die Basis dieses Bescheids, die Einordnung von EEG-Regelungen als staatliche Beihilfe, von der Bundesregierung angefochten, mit ihrer Stellungnahme im Rahmen der Eröffnung eines förmlichen Hauptprüfverfahrens zum EEG 2012 vom 20. Januar 2014. Mit dem Urteil des EuGH vom 12. Mai 2016 ist die Sache entschieden.

Die Bedeutung des EuGH-Urteils vom 12. Mai 2016 liegt darin, dass es die rund 15 Jahre währende Situation von Rechtssicherheit für nicht-(national-)staatliche Förderung erneuerbarer Energien ‚gekippt’ hat. Seit diesem Tage sind wir zurück bei einem prekären Status, wie er vor dem 13. März 2001 geherrscht hatte. Mit diesem Urteil wurde die PreußenElektra-Entscheidung, welche das EEG z.B. kontrollfrei von EU-Behörden gestellt hatte, aufgehoben. Nun hängt wieder alles am seidenen Faden unvorhersagbarer neoliberaler Detaileinschätzungen einer Brüsseler Behörde.

2. Zentraler Inhalt des Urteils

Um das Urteil nachvollziehen zu können, muss man auf die englischen Schlüsselbe-
griffe gehen – nimmt man diese Begriffe allein in der deutschen offiziellen Überset-
zung, dann erscheint das Urteil in seiner Begriffslogik (noch) willkürlich(er), als es nach meinem Urteil ohnehin schon ist. Die beiden Kernargumente zum Begriff „state aid“, zu beiden Begriffs-Teilen, gehen wie folgt (auf Deutsch und Englisch (teilweise) parallel; Zitate aus dem Urteil):

2.1 Zu „aid“

(i) (Rz 49) „… nach ständiger Rechtsprechung <ist> der Begriff der Beihilfe weiter als der Begriff der Subvention, da er nicht nur positive Leistungen wie etwa die Subventionen selbst umfasst, sondern auch staatliche Maßnahmen, die in verschiedener Form die von einem Unternehmen normalerweise zu tragenden Belastungen vermindern und die somit, obwohl sie keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen nach Art und Wirkungen gleichstehen …“

bzw. der Kern der Begriffsabgrenzung auf Englisch:

„the definition of aid is more general than that of a subsidy“

Zum Hintergrund hat man vor Augen zu haben, dass die Erneuerbaren-Richtlinie der EU aus dem Jahre 2009 die Mitgliedstaaten verpflichtet, den Aufwuchs steigender Anteile von Energie aus erneuerbaren Quellen zu „fördern“ (to promote and encourage; in Art. 3 (1)).

Hinsichtlich der Begriffsumfänge gilt also:

subsidy < aid < promotion

Die Begriffsstrategie des EuGH in diesem Urteil ist, „aid“ möglichst extensiv auszulegen und zugleich eine Grenze nach oben, zu „promotion“, nicht zu thematisieren, also zu vermeiden. Ein national eigenständiges und klar abgegrenztes legales Handlungsfeld, welches „Förderung“ (promotion), aber nicht „Begünstigung“ (aid bzw. advantage) ist, wird nicht skizziert. Ob es überhaupt existiert, wird vom EuGH im Ungeklärten gelassen.

Der EuGH verfolgt eine präzise kalkulierte Begriffsstrategie. Sie bereits, nicht erst der Inhalt des Urteils im Detail, ist Ausdruck der Intention des EuGH, der EU-Kommission die Hoheit in der Konzipierung von Förderpolitiken für Energie aus erneuerbaren Quellen zurückzugeben. Das Urteil vollzieht diese Entscheidung.

2.2 Zu „state“

Im Urteil heißt es zunächst, weitgehend als Zitat des Wortlauts der Ausgangsvorschrift im EU-Vertrag, der so auch dem PreußenElektra-Urteil zugrundelag.

ii) (Rz 50) „Um als STAATLICHE Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft zu werden, muss eine Maßnahme einen Vorteil mit sich bringen, der unterschiedlicher Art sein kann (Beihilfe „gleich welcher Art“), und dieser Vorteil muss sich unmittelbar oder mittelbar aus öffentlichen Mitteln ergeben („staatliche oder aus staatlichen Mitteln“ gewährte Beihilfe).

auf englisch

„In order for a measure to be classified as State aid … it is necessary in particular, first, that it involves an advantage, … and secondly, that that advantage derives, directly or indirectly, from public resources (aid granted ‘by a Member State or through State resources’)“

Die Abweichung vom PreußenElektra-Urteil aus dem Jahre 2001 ist wie folgt formuliert:

(Rz. 82): „Sodann ist hervorzuheben, dass nicht in jedem Fall eine Übertragung staatlicher Mittel festgestellt werden muss, damit der einem oder mehreren Unternehmen gewährte Vorteil als staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV angesehen werden kann …“

(Rz. 83): „Art. 107 Abs. 1 AEUV erfasst nämlich alle Geldmittel, auf die die Behörden tatsächlich zur Unterstützung von Unternehmen zurückgreifen können, ohne dass es dafür eine Rolle spielt, ob diese Mittel auf Dauer zum Vermögen des Staates gehören. Auch wenn die aus der fraglichen Maßnahme resultierenden Beträge nicht auf Dauer dem Staat gehören, genügt folglich der Umstand, dass sie ständig unter staatlicher Kontrolle und somit den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen, damit sie als STAATLICHE Mittel qualifiziert werden können …“

Damit ist der Zentral-Begriff „aid granted by a Member State“ seit dem 12. Mai 2016 erweitert gefasst. Nun muss es sich nicht mehr um Mittel handeln, die aus der Staatssphäre stammen, über diese kanalisiert worden sind. Dieses rein formalorganisatorische Kriterium wurde aufgegeben. Nun gilt ein funktionales Verständnis: „Staatsmittel“ ist alles an Begünstigungen, über die der Staat verfügt. Da jede regulatorische Diskriminierung vom Staat kommt und „Diskriminierung“ definitorisch die relative Begünstigung bzw. Benachteiligung (von Unternehmen) darstellt, ist die Kompetenz für das Regulierungsmittel „Begünstigung“ der Brüsseler Aufsicht wieder unterstellt.

iii) Die Schlussfolgerung im Urteil des EuGH erläutert das neue Verständnis von „STAATLICHE Mittel“ noch einmal sehr eindeutig:

(Rz. 118): „Daher ändert der fehlende tatsächliche Zugang des Staates zu den mit der EEG-Umlage erwirtschafteten Mitteln – in dem Sinne, dass diese fraglos nicht über den Staatshaushalt fließen – im vorliegenden Fall nichts am bestimmenden Einfluss des Staates auf die Verwendung dieser Mittel und an dessen Befähigung, im Vorhinein durch den Erlass des EEG 2012 über die zu verfolgenden Ziele und die Verwendung dieser Mittel in ihrer Gesamtheit zu entscheiden.“

3. Bewertung

Der EuGH geht in RZ 98 – 104 ausführlich auf sein Urteil im PreußenElektra-Fall ein, das bislang die Basis für die (vermeintliche) beihilferechtliche Genehmigungsfreiheit der EEG-Regelungen abgab. Das ist nun zusammengebrochen. Damit ist die ‚natürliche’ Ordnung, Ober sticht Unter, wieder hergestellt worden. Aus Umwelt- und insbesondere aus Klima-Sicht ist das problematisch. Die EU-Kommission versteht sich nämlich in einem asymmetrischen Sinne nur als „Hüterin der Verträge“ – sie versteht sich nicht wirklich als Hüterin der Schutzbedürfnisse derjenigen, die von Umweltbelastungen betroffen sind, die auf überkommenen Emissionsrechten basieren und die, trotz Illegitimität, einfach durch Blockade von Entscheidungen weiter währen.

In Brüssel kann nur das Geleitzugprinzip herrschen: Der Langsamste bestimmt das Tempo aller in der Gemeinschaft. Das haben Kommission und EuGH im Konsens so besiegelt. Schade drum.

Hans-Jochen Luhmann ist Senior Expert des Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie

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1 comment for “Analyse eines historischen Urteils: Wie die EU die Kontrolle über die Energiewende zurückeroberte

  1. Craig Morris
    22. Juni 2016 at 20:21

    Herr Luhmann, haben Sie vielen Dank für diese hervorragende Analyse. Bleibt noch zu erwähnen, dass das Fehlen konkreter EE-Ziele für einzelne MS nach 2020 bedeutet, dass die Grundlage für das Aaland-Urteil wegfällt (MS müssen ja EE fördern dürfen, wenn mit Brüssel bestimmte Ziele abgestimmt worden sind). Aber die Märkte werden alles ja bekanntlich regeln…

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