33 statt 40 Prozent? Warum das deutsche Klimaziel für 2020 sinken könnte

Oliver Geden ist Experte für EU-Energie- und Klimapolitik bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.

Zu den vielen Prozessen, die in Brüssel im Laufe des deutschen Wahljahres aufs Abstellgleis gerieten, zählt auch der Klimaschutz. Dies betraf nicht nur die Reform des Emissionshandels (»Backloading«), sondern  auch die Umsetzung der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls in EU-Recht. Dies klingt auf den ersten Blick unproblematisch. Denn “Kyoto-II”, bei dem nur die Europäer und wenige andere Staaten mitmachen, gilt als eher symbolisch zu verstehender Zwischenschritt auf dem Weg zum Abschluss eines Weltklimaabkommens Ende 2015. Auch für die EU selbst scheint »Kyoto-II« zunächst von nachrangiger Bedeutung, hat man sich in diesem Rahmen doch lediglich auf jene 20-prozentige Treibhausgasreduktion bis 2020 verpflichtet, die EU-intern bereits seit 2007 gilt. Dennoch birgt der Prozess hohes Konfliktpotenzial, sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch in den nationalen politischen Arenen, nicht zuletzt in Deutschland.

Der Vorschlag der Kommission zur Umsetzung soll voraussichtlich noch vor Beginn des nächsten UN-Klimagipfels in Warschau (11. bis 22. November) vorgelegt werden. Sollte die EU dabei der Architektur des burden sharing bei »Kyoto-I« folgen, also die gesamten Reduktionsverpflichtungen der EU in unterschiedlich großen Teilen auf die Mitgliedsstaaten verteilen, dann wird auch Deutschland in den Fokus geraten. Erstmals wird auch einer breiteren Fachöffentlichkeit deutlich werden, dass die europarechtlich verbindliche Minderung der deutschen Emissionen mit circa 33% bis 2020 wesentlich niedriger ausfällt als das dem Energiekonzept der Bundesregierung zugrundeliegende, rechtlich aber nicht verbindliche Reduktionsziel von 40% bis 2020. Klimapolitisch heikel ist dies insbesondere deshalb, weil sich der deutsche Emissionspfad tendenziell eher auf die 33%-Marke zu bewegt, die 40% jedoch zunehmend außer Reichweite geraten.

Mit dem seit 2013 gültigen und bereits mit dem EU-Energie- und Klimapaket 2008/2009 beschlossenen Rechtsrahmen ist ein hybrides System entstanden, das keine eindeutige Zuordnung der Minderungsverpflichtungen zu den EU-Mitgliedstaaten erlaubt. Das EU-Klimaziel wird seither über zwei Instrumente regulatorisch umgesetzt: Das Emissionshandelssystem (ETS), an dem europaweit über 10.000 Kraftwerke und Industrieanlagen teilnehmen müssen, sowie mittels aggregierter Emissionsobergrenzen für alle nicht vom ETS abgedeckten Sektoren (Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft etc.). Während im Non-ETS-Bereich nach wie vor nationale Ziele existieren, deren Einhaltung die Mitgliedstaaten gewährleisten müssen, ist die Zuteilung der Zertifikate im Emissionshandel seit 2013 vollständig europäisiert. Aus diesem Grund existiert bislang keine offizielle Tabelle, die das EU-interne Reduktionsziel von 20% bis 2020 exakt auf die Mitgliedstaaten aufteilt.

Der EU stehen bei der Implementierung von “Kyoto-II” nun zwei grundlegende Optionen offen. Entweder folgen die Europäer der auf UN-Ebene bislang gültigen Logik und brechen die völkerrechtlich verbindlichen Minderungsverpflichtungen der EU vollumfänglich auf die Mitgliedstaaten herunter. Oder aber die EU versucht, die Verpflichtungen gegenüber der UN in eine Systematik zu überführen, die der gegenwärtigen EU-internen Regimelogik entspricht. Beide Optionen sind nicht ohne Inkonsistenzen und politische Risiken, auch wenn diese auf jeweils unterschiedlichen Ebenen des Klimaregimes auftreten.

Das Beispiel der Implementierung von “Kyoto-II” in EU-Recht zeigt, dass es zwar möglich ist, auf allen klimapolitisch relevanten Handlungsebenen (UN, EU, Mitgliedstaaten und im Falle Deutschlands auch Bundesländer) politisch-deklaratorische Klimaziele zu beschließen, und zwar ganz unabhängig davon, ob sich diese Zieldeklarationen überschneiden, widersprechen oder der entsprechende Akteur überhaupt in der Lage ist, maßgeblich zur Zielerreichung beizutragen. Anders verhält es sich jedoch bei regulatorischen Umsetzung rechtlich verbindlicher Emissionsminderungspolitiken. Hier kommt es stets zu einer Abgrenzung der (rechtlichen) Verantwortungsbereiche, und somit auch zu einer Hierarchisierung der Handlungsebenen.

Was heißt das für die Klimaziele von Deutschland? Zu einer solchen Klärung könnte es nun auch im Falle des deutschen Emissionsminderungsziels kommen, rechtlich wie politisch. Gegenwärtig ist es sehr unwahrscheinlich, dass Deutschland sein 40%-Ziel bis 2020 erreichen wird. Auf Basis der bislang beschlossenen Maßnahmen gilt ein Korridor von 30-35% als realistisch – also in etwa das Niveau, das europarechtlich vorgegeben ist. Die Einhaltung des 40%-Ziels würde erhebliche zusätzliche Anstrengungen erfordern, ein keineswegs unmögliches, aber dennoch unwahrscheinliches Unterfangen, zumal die Treibhausgasemissionen 2012 gegenüber dem Vorjahr abermals gestiegen sind. Sie liegen jetzt nur noch 25,5% unter dem Wert von 1990.

Im Kontext der »Kyoto-II«-Implementierung (sowie im Rahmen des kontinuierlichen Energiewende-Monitoring-Prozesses) wird dieser Widerspruch zunehmend ins Blickfeld geraten. Da es ausgeschlossen scheint, dass sich die EU noch auf eine gemeinsame Verschärfung ihres Klimaziels für 2020 verständigen wird (in diesem Fall würden die europarechtlichen Minderungsverpflichtungen Deutschlands näher an die 40 Prozent heranrücken), verbleiben grundsätzlich nur zwei Varianten der Differenzbereinigung. Entweder schwenkt die deutsche Klimapolitik auf ein niedrigeres nationales Ambitionsniveau um oder aber sie ergreift zusätzliche Maßnahmen, möglicherweise abgesichert durch ein nationales Klimaschutzgesetz nach britischem Vorbild.

Welchen Weg eine neue Bundesregierung in dieser Frage beschreiten wollen wird, ist gegenwärtig nicht absehbar. Eine offene Absage an das 40%-Ziel scheint für die nächsten Jahre kaum denkbar. Das Ergreifen zusätzlicher nationaler Minderungsanstrengungen birgt wiederum das Problem, dass die niedrigen Zertifikate-Preise im Emissionshandel eine dezidiert nationale Klimapolitik im Stromsektor stark erschweren. Das anhaltend niedrige ETS-Preisniveau, das ausgerechnet im Energiewende-Deutschland zu einer Renaissance der Braunkohle-Verstromung geführt hat, lässt sich nur über weitreichende Entscheidungen auf EU-Ebene anheben, was angesichts der langwierigen Debatten um marginale Eingriffe wie das Backloading, also die temporäre Verringerung der Zertifikatmengen, kaum zu erwarten ist.

Die Etablierung eines nationalen Mindestpreises für fossile Brennstoffe bei Anlagen im ETS, wie sie in Großbritannien bereits im April 2013 eingeführt wurde, wiederum wäre europarechtlich nicht unproblematisch und droht bei einem weiteren nationalen Alleingang die Funktionsfähigkeit des ETS selbst einzuschränken. Bliebe noch die wahlpolitisch riskante Strategie, alle Minderungsanstrengungen, die über die europarechtlichen Verpflichtungen hinausgehen, jenseits des ETS zu erbringen, etwa durch eine Verschärfung der Maßnahmen in den für die Wähler hochsensiblen Sektoren Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft.

Eine offenkundige Verfehlung des Emissionsminderungsziels in Deutschland für 2020 ist für das Ansehen der Energiewende im Ausland sehr problematisch. Aufgrund der unterschiedlichen nationalen Ausgangsbedingungen ist es weniger der deutsche Ausbaupfad bei Erneuerbaren im Stromsektor, der im Fokus des globalen Interesses stehen wird, sondern die Fortschritte bei der Dekarbonisierung unserer Volkswirtschaft. Sollte es in den kommenden Jahren nicht zu einer deutlichen Ausweitung der nationalen Klimaschutzanstrengungen kommen, bleibt vermutlich nur der kommunikationspolitische Ausweg über Europa. Entweder nutzt Deutschland die anstehende Entscheidung über ein verbindliches EU-Emissionsminderungsziel nach 2020 dazu, sein nationales Klimaziel für 2030 in den Vordergrund zu stellen, bei dem sich die Frage der Realisierbarkeit jetzt noch nicht stellt. Oder aber man gesteht sich ein, dass es aufgrund der Einbindung in den europäischen Emissionshandel gar keinen Sinn mehr macht, überhaupt noch ein separates nationales Klimaziel zu formulieren.

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